Бюджетные маневры в период пандемии. Колонка В. Клисторина

Социально-экономический результат распространения коронавирусной инфекции, превращение локальной вспышки СОVID-19 в пандемию привели к достаточно тяжелым последствиям для разных стран, в том числе и для России. Если оставить в стороне медико-биологические и санитарно-эпидемиологические аспекты и сосредоточиться на экономических и финансовых последствиях для нашей страны, следует констатировать, что пандемия поломала все ранее принятые планы и программы — как на государственном уровне, так и у домашних хозяйств, предприятий и корпораций. 

Владимир Клисторин

Для российской экономики важнейшими вызовами оказались не столько дополнительные расходы на противоэпидемиологические меры, сколько двойной удар со стороны снижения цен и падения спроса на большую часть товаров нашего традиционного экспорта и ограничения работы значительной части сферы услуг. Но поскольку основой российской экономики по-прежнему остается крупная промышленность, ориентированная на экспорт, то ухудшение внешнеэкономических условий оказалось более серьезным вызовом. Это подтверждается снижением сальдо платежного баланса по текущим операциям в 2020 году на 2 процента ВВП в сравнении с ростом почти на 4 процента в предыдущем году. Одновременно существенно увеличился отток капитала.

По данным Росстата, снижение ВВП во втором квартале текущего года составило 8 процентов в годовом исчислении, инвестиции в основной капитал сократились на 7,6 процента (после роста на 1,2 процента г/г в I квартале). В целом снижение ВВП за первое полугодие 2020 года составило около 4 процентов. Поддержку инвестиционной активности оказал рост капитальных расходов консолидированного бюджета (по оценке, на 34,8 процентов г/г в январе—августе).

Экономическая наука и управленческая практика давно выработали методы и инструменты борьбы с кризисами и спадами в экономике. Главными из них считаются снижение налогов, увеличение государственных расходов, причем, главным образом текущих, и снижение процентных ставок. Судя по имеющейся информации, российские власти использовали далеко не все свои возможности и в ряде случаев принимали прямо противоположные меры. Это касается, в первую очередь, повышения налогов и сборов. Поскольку значительная часть полномочий и, главным образом, ответственности была возложена на субъекты РФ, полезно рассмотреть финансовые взаимоотношения центра и регионов.

По состоянию на 1 июля 2020 года было принято порядка 80 решений правительства о выделении средств на решение вопросов, связанных с финансированием мероприятий, направленных на борьбу с ухудшением экономической ситуации, борьбу с пандемией и решение связанных с ними проблем в размере около 1,4 трлн рублей. Из наиболее значимых — расходы на социальную поддержку семей, имеющих детей в возрасте до 16 лет (496,5 млрд рублей) и на предоставление бюджетам субъектов РФ дотаций для сбалансированности их бюджетов и обеспечения оказания медицинской помощи больным COVID-19 (168,2 млрд рублей).

Очевидно, что экономика и бюджеты большинства регионов пострадали в результате общего снижения деловой активности и ограничений, связанных с пандемией. Это выразилось в снижении собственных налоговых и неналоговых доходов их бюджетов. Анализ состояния бюджетов регионов позволяет предположить, что федеральная поддержка играла основную роль в балансировании бюджетов большинства регионов, в том числе и тех, которые оказали максимальную поддержку бизнесу.

Объем трансфертов увеличился по сравнению с I полугодием 2019 года в 1,6 раза. Это привело к росту доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за январь—июнь 2020 года по сравнению с соответствующим периодом 2019 года на 2,1 процента и составили 6,3 трлн рублей, а расходы выросли на 18,9 процента и составили 6,5 трлн рублей. Снижение доходной части консолидированных бюджетов субъектов РФ наблюдалось в 16 регионах. Из них наибольшее в Ямало-Ненецком автономном округе — на 19,2 %, Тюменской области — на 17,2 %, Ненецком автономном округе — на 15,4 %, Республике Коми — на 9,8 %, Астраханской области — на 9,7 %, Кемеровской области — на 7,8 %, Республике Татарстан — на 7,5 %. Снижение доходов связано с падением налога на прибыль организаций.

Увеличение доходов наблюдалось в 69 субъектах РФ. Из них наибольшее в Еврейской автономной области — на 39,3 %, Республике Ингушетия — на 35,2 %, Республике Тыва — на 32,3 %, Республике Калмыкия — на 30,2 %. Как упоминалось, рост доходов обеспечивался безвозмездными поступлениями от федерального бюджета, которые возросли на 57 % по сравнению с соответствующим периодом 2019 года.

В соответствии с Планом преодоления экономических последствий коронавирусной инфекции на поддержку регионов, где произошло падение доходов, было выделено 300 млрд рублей в виде трансфертов и дотаций, а также осуществлена реструктуризация банковских кредитов на 69,5 млрд рублей. Предполагается смягчение мер ответственности за исполнение обязательств по соглашению с регионами и требований по параметрам долговой нагрузки по коммерческим кредитам. Выпадающие в результате ограничений экономической активности доходы региональных бюджетов оцениваются примерно в три раза выше, так что поддержка центра, безусловно, необходима, но величина ее недостаточна. Сократились доходы бюджетов всех уровней. Так, за первое полугодие 2020 года объем доходов составил 9,1 трлн рублей, или 44,1 % от запланированного. В сравнении с аналогичным периодом 2019 года они уменьшились на 458,4 млрд рублей, или на 4,8 %. При этом нефтегазовые доходы сократились почти на 1,5 трлн рублей, или на 35,4 %.

Объем расходов в I полугодии текущего года превысил утвержденный ФЗ № 380 ФЗ на 2,3 трлн рублей (на 11,5 %), что на 1,5 трлн рублей, или в три раза больше аналогичного показателя 2019 года. Рост расходов финансировался за счет остатков неиспользованных средств федерального бюджета в 2019 году в объеме более 1 трлн рублей и ростом заимствований на финансовых рынках.

Из резервного фонда Правительства РФ выделено 1,4 трлн рублей, из которых 88 % направлены на решение вопросов финансового обеспечения мероприятий по предотвращению влияния ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики, на профилактику и устранение последствий распространения коронавирусной инфекции. При этом по отдельным решениям о выделении средств из резервного фонда Правительства РФ, принятым в марте—апреле 2020 года, исполнение расходов не осуществлялось либо осуществлялось на крайне низком уровне.

Таким образом, можно констатировать, что реакция властей на кризисные явления первоначально заключалась в принятии решений на федеральном уровне, но очень быстро полномочия по борьбе с эпидемией и кризисом были переданы на региональный уровень. Фактически произошла не столько децентрализация, сколько централизация финансовых ресурсов на федеральном уровне.

Были выделены значительные бюджетные ресурсы на преодоление негативных процессов. Для этого оперативно скорректированы федеральный и региональные бюджеты. Но исполнение бюджетных назначений, судя по данным Счетной палаты, было крайне неравномерным и неполным. Например, отмечен низкий уровень исполнения расходов на предоставление субсидий (29 %) и иных межбюджетных трансфертов (30,6 %). Наконец, больше всего пострадали бюджеты наиболее «богатых» регионов. Некоторые «бедные» регионы даже выиграли в результате бюджетных маневров. Поскольку российскую экономику двигают вперед именно регионы-локомотивы, то это создает проблемы для возвращения на траекторию экономического роста.

Современная модель бюджетного федерализма в России отличается высокой степенью централизации бюджетных ресурсов. Доля доходов региональных и местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ составляет 34,7 %, а собственных доходов 32,1 %. Доля трансфертов в региональных и местных бюджетах составляет в целом около 7 %. Однако в отдельных регионах она превышает 70 %, например, в республиках Северного Кавказа и республике Крым.

Менее глубокое сокращение основных макроэкономических показателей в сравнении со многими другими странами породило своеобразную эйфорию у экономических ведомств, что нашло отражение в прогнозе социально-экономического развития РФ на период 2021—2023 гг. и проекте бюджета на эти годы.

таблица

Основными причинами преувеличенного оптимизма, по нашему мнению, является, во-первых, не совсем верная оценка глубины падения ВВП, промышленного производства и инвестиций. Дело в том, что такие оценки делаются на основе данных по крупным и средним предприятиям, которые, конечно, охватывают значительную часть экономики, но далеко не всю. Косвенно на это указывает значительно большее ожидаемое сокращение производства электроэнергии на 4,2 %. Учитывая, что потребление электроэнергии домашними хозяйствами и госструктурами изменилось незначительно, практически всё сокращение производства объясняется снижением потребления в коммерческом секторе. Кроме того, объем перевозок грузов транспортным комплексом в 2020 году, по оценкам того же Минэкономразвития, сократится на 6,2 %, грузооборот — на 5,9 %., а объем перевозок пассажиров снизится на 25,3 %.

Другая причина оптимизма заложена в сценарных условиях, лежащих в основе прогноза. Хотя и утверждается, что «прогнозная траектория роста до конца 2020 года и в 2021 году по-прежнему характеризуется существенной неопределенностью», во всех вариантах прогноза не предполагается «вторая волна» коронавирусной инфекции. В базовом и консервативном вариантах не предполагается «вторая волна» новой коронавирусной инфекции, однако, она остается ключевым источником риска для параметров прогноза, а сам прогноз построен с учетом необходимости достижения национальных целей развития на период до 2030 года. Кроме того, предполагается достаточно быстрое восстановление мировой экономики в среднесрочной перспективе и ее выход на траекторию устойчивого развития. После снижения глобального ВВП на 4,0—4,5 % в текущем году прогнозируется первоначальный «отскок» до уровня несколько ниже докризисного, который будет достигнут к концу 2021 или в начале 2022 года. Считается, в следующем году мировая экономика должна вырасти практически на 5 %, а в последующие годы темпы глобального экономического роста вернутся на уровень около 3 %. Представляется, что это очень смелые предположения. К прогнозным оценкам ООН и ряда других международных организаций также следует относиться с осторожностью. Таким образом, даже консервативный вариант прогноза очень напоминает напряженные пятилетние планы советского времени.

Все прогнозы Минэкономразвития за последние десять лет были в большей или меньшей степени неудачны. Дело не в недостаточном профессионализме специалистов или методических изъянах, а в том, что главным требованием стало не качество прогноза, а амбициозность целей. Возможно, постоянно вмешивались и неучтенные политические факторы.

Основываясь на упомянутом прогнозе, правительство внесло в Госдуму проект бюджета на 2021—2023 годы. В отличие от предыдущих лет, на все три года федеральный бюджет запланирован с суммарным дефицитом в 5,4 трлн рублей. А учитывая дефицит в текущем году, общий объем заимствований приблизится к 15 трлн рублей. При этом даже номинальные доходы бюджета в 2023 году будут ниже, чем в 2019-м, а расходы лишь на 1 трлн рублей превысят расходы нынешнего года, а фактически будут существенно ниже, поскольку накопленная инфляция за три года вряд ли уложится в 4,7 %.

Другими словами, планируется бюджет строгой экономии. Ожидается сокращение расходов по всем статьям от обороны и безопасности до социальных. Хотя заявлена приоритетность социальных расходов, но и они сократятся по отношению к ВВП: на образование с 0,9% в 2020 до 0,8% в 2023 году, на здравоохранение с 1,1 до 0,8%. Если считать, что эти расходы — суть инвестиции в человеческий капитал, то последний если и будет расти, то крайне медленно.

Дефицит бюджета, как текущего года, так и предстоящих, следует как-то финансировать, и это будут делать за счет заимствований. Само по себе наращивание государственного долга для России не является проблемой, поскольку размеры долга чрезвычайно малы в сравнении с другими странами. Но в распоряжении правительства есть и другие источники. Это остатки бюджетных средств на счетах казначейства, которые на начало нынешнего года оценивались почти в 2 трлн рублей, и Фонд национального благосостояния (ФНБ).

В марте—апреле нынешнего года в экспертном сообществе и среди так называемой общественности широко обсуждалась судьба ФНБ. Дело в том, что Фонд создавался как инструмент поддержки пенсионного фонда и резерв на случай неблагоприятного стечения обстоятельств (если считать, что после объединения его с Резервным фондом функции последнего перешли к ФНБ). Споры велись вокруг того, на какие цели и с какими темпами следует тратить аккумулированные в нем средства и хватит ли их на один, два или три года. Но, исходя из данных таблицы 2, средства, аккумулированные в Фонде в течение года, в основном, наращивались.
В первом полугодии 2020 года средства ФНБ использовались в рамках софинансирования пенсионных накоплений в объеме 3,7 млрд рублей, или 82,2 % от утвержденного показателя. В то же время Фонд пополнялся в рамках бюджетного правила, а его объем рос со снижением курса национальной валюты.

Из общего объема средств ФНБ 8,1 трлн рублей, или 7,2 % ВВП размещены на счетах Банка России, а вложения в иные финансовые активы составляют свыше 4 трлн рублей (3,5 % ВВП). Из них на обыкновенные акции ПАО «Сбербанк России» приходится 2,3 трлн рублей.

Ряд специалистов, например, академик А.Г. Аганбегян, предлагали потратить часть Фонда и международных резервов Банка России для поддержки экономики. Но и этого не произошло. В текущем году международные резервы выросли с 554,4 до 582,8 млрд долл. США, или на 5 %.

Подводя итоги, можно констатировать, что нынешняя рецессия пока в значительной степени напоминает кризис 2014—2015 гг. Падение макроэкономических показателей, таких как объем ВВП, производства товаров и услуг, реальных денежных доходов населения и прочих вполне сопоставимо с тем периодом. Более того: в отличие от кризиса 2008 года, в нынешней ситуации не ожидается быстрое восстановление экономики и социальной жизни, что еще больше сближает характер нынешней рецессии с тем, что наблюдалось шесть лет назад.

Отличие состоит в том, что предыдущий кризис был вызван политическими причинами и проходил на фоне стабильного роста мировой экономики. Нынешняя ситуация характеризуется не только политическими, но и эпидемиологическими и психологическими факторами, что увеличивает неопределенность и риски в глобальном масштабе.

Критика российских властей со стороны части экспертов и обвинения в скаредности возможно безосновательны. Не исключено, что, несмотря на демонстрируемый оптимизм, власти учитывают риски и не спешат расходовать резервы, что, разумеется, препятствует выходу на траекторию экономического роста.

Владимир Клисторин


Поделиться:

Яндекс.ДзенНаш канал на Яндекс.Дзен

Если вы хотите, чтобы ЧС-ИНФО написал о вашей проблеме, сообщайте нам на SLOVO@SIBSLOVO.RU или обращайтесь по телефону +7 913 464 7039 (Вотсапп и Телеграмм) и через социальные сети: Вконтакте, Фэйсбук и Одноклассники

Новости партнеров:

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.