Вот и всё, ребята, или Что Байден оставил Америке и миру. Колонка Юрия Воронова и Константина Глущенко

Пока жители России отдыхали от встречи Нового года, в Америке кипела работа. И 9 января был обнародован «Экономический отчёт Президента», подводящий итог работы администрации Байдена по руководству экономикой США и всего мира.

Отчёт состоит из текста краткого выступления Президента перед Конгрессом США, введения и семи глав. Общий объём документа 460 страниц.

В первой главе, названной «Четыре года позади и годы впереди», содержится собственно отчёт о работе, проделанной за последние четыре года командой Дж. Байдена. Вторая глава посвящена тому благотворному влиянию, какое проделанная работа окажет на будущие успехи экономики США. В третьей говорится о налогах и их связи с международной экономической ситуацией, в четвёртой – об успешных преобразованиях в американской системе здравоохранения, а в седьмой – о не меньших успехах в образовании. В пятой главе речь идёт о том, какие достижения промышленностью США уже получены (и ещё будут) в борьбе против загрязнения атмосферы углекислым газом. Особняком стоит шестая глава, в которой описана роль США в международных потоках капитала.

С неё и целесообразно начать.

Все приходы и расходы страны концентрированно отражаются в её платёжном балансе. Несколько упрощая, это бухгалтерский баланс страны. Он состоит из трёх основных частей: счёта текущих операций, финансового счёта и счёта операций с капиталом. Главную роль играют первые два. Счёт операций с капиталом, несмотря на громкое название, составляет очень небольшую часть платёжного баланса (единицы процентов по отношению к, например, сальдо финансового счёта); он включает операции с землёй и её недрами, нематериальными активами (патенты, авторские права и т.п.) и некоторые нерегулярные операции вроде прощения долгов.

Счёт текущих операций отражает международную торговлю – экспорт и импорт товаров и услуг, оплату труда и доходов от капитала, а также международные переводы частных лиц и правительства. Все годы правления Байдена счёт текущих операций оставался дефицитным, в 2023 г. его отрицательное сальдо составило 905 млрд долл. – на порядок больше, чем у любой другой страны с дефицитом счёта текущих операций. Главный вклад в это дала торговля товарами: в 2023 г. их импорт в США превысил экспорт на 1,1 трлн долл. Правда, сальдо торговли услугами было положительным – 278 млрд долл. в 2023 г. Наибольшую часть здесь дали цифровые услуги, включающие все виды деятельности, выполняемые с использованием информационных и коммуникационных технологий.

Дефицит в международной торговле товарами нельзя ставить в вину администрации Байдена, её «заслуга» – всего лишь в его росте в полтора раза за четыре года (с 601 млрд долл. в 2020 г.). А начался он ещё в далёкие 1970-е годы, когда президент Р. Никсон отказался от золотого обеспечения доллара. С тех пор США постоянно покупали товаров больше, чем продавали.

Здесь проявляется неразрывная связь положения доллара как основной резервной валюты с внешней торговлей Америки. Чтобы обеспечить мировую торговлю ликвидностью, необходимо, чтобы отток долларов из США превышал их приток. При Бреттон-Вудской системе, когда доллар обеспечивался золотом (35 долл. за унцию), снабжение мировой торговли долларами происходило за счёт финансовых трат США за рубежом. Но и тут не всё было благополучно: они были чрезмерными. Это дало основание В. Жискар д’Эстену, когда он был министром финансов Франции, назвать сложившуюся ситуацию «непомерной привилегией» США. Время от времени разные страны обменивали скопившиеся у них доллары на американское золото, а в результате чрезмерных зарубежных трат США дело шло к исчерпанию золотого запаса Америки. Что и побудило Никсона прекратить обмен долларов на золото. Но необходимость соответствия между долларовой массой и золотым запасом страны в Бреттон-Вудской системе всё же худо-бедно тормозила эмиссию долларов. А когда она рухнула, никаких ограничителей не осталось, «непомерная привилегия» превратилась в возможность США жить за счёт остального мира, расплачиваясь с ним ничем не обеспеченными долларами.
При этом в Отчёте сказано: «Важно понимать, что дефицитный торговый баланс не означает “штрафные очки” для экономики». Обоснование этого утверждения, однако, весьма невнятное. Для восстановления экономики США после пандемии характерен высокий уровень инвестиций в бизнес, треть которых пошла на строительство предприятий. Кроме того, рост торговли с торговыми партнёрами США сыграл важную роль в увеличении поставок товаров, услуг и капитала. Почему из-за этого дефицит торгового баланса не следует считать отрицательным явлением, совершенно непонятно.

Однако нельзя накачивать мир долларами до бесконечности, расплачиваясь ими за поставляемые товары. Они в той или иной степени должны возвращаться «на родину». И этот приток показывает финансовый счёт платёжного баланса. В нём фиксируются прямые и портфельные инвестиции из-за рубежа и за рубеж, а также некоторые другие финансовые операции, в частности, с деривативами. Приток иностранного капитала в США в 2023 г. составил примерно 1,9 трлн долл., а инвестиции из США за рубеж – около 979 млрд долл. Почти две трети притока капитала (65%) – это портфельные инвестиции (покупка долговых обязательств и акций), 18% – прямые инвестиции (в создание предприятий или в покупку доли предприятия, позволяющую участвовать в управлении им), 16% – прочие инвестиции, включающие кредитование иностранными банками.

В первой тройке инвесторов в США – Великобритания, Канада и Франция, на которые пришлось около трети притока капитала в 2023 г. Они же и в том же порядке – первая тройка получателей американских инвестиций. В заслугу администрации Байдена-Харрис ставится то, что она стимулировала приток прямых иностранных инвестиций, особенно в обрабатывающую промышленность и «чистую» энергетику. Администрация поощряла эти инвестиции путём целевых налоговых льгот (установленных рядом законов) для развития возобновляемых источников энергии и производства полупроводников.
Платёжный баланс показывает результаты за год, а накопленную разницу между иностранными активами и иностранными обязательствами даёт чистая международная инвестиционная позиция. Её дефицит в 2023 г. составил в США (по данным МВФ) чуть менее 19,9 трлн долл. Это примерно в 20 раз больше, чем у Бразилии, стоящей следующей в списке стран с наибольшим отрицательным сальдо международной инвестиционной позиции. На конец первого квартала 2024 г. дефицит достиг 21,3 млрд долл. Можно вычислить, что это почти в полтора раза больше, чем оставил Байдену Трамп после своего первого президентского срока. Отчёт лишь констатирует эти факты, не вдаваясь в их обсуждение. Оно и понятно, если про дефицит счёта текущих операций можно было сказать хоть какие-то слова, пусть и невнятные, о том, что ничего плохого в этом нет, то оправдать несметный долг Америки остальному миру (и, тем более, его рост) вообще нечем.

Вернёмся к притоку капитала. Одних производительных инвестиций – прямых, в акции фирм, иностранных кредитов – недостаточно, чтобы обеспечить Америке безбедную жизнь. Среди портфельных инвестиций есть любопытная часть: казначейские обязательства правительства США. На иностранных держателей этих обязательств в 2023 г. приходилось 23% их общего объёма (35% – у Федеральной резервной системы, остальное – у внутренних частных и прочих держателей). Если в деньгах, то это 3 трлн долл. На август 2024 г. большая часть из них приходилась на Японию (1,1 трлн долл.), Китай (774,6 млрд долл.) и Великобританию (743,8 млрд долл.). Так что долги – один из существенных источников богатства Америки. Правительство США выпускает долговые обязательства, треть из которых выкупает Федеральная резервная система, эмитируя очередную порцию долларов, а четверть – иностранные покупатели, возвращая таким образом в денежную систему США часть долларов, уплаченных за импорт Америкой их товаров.

Причина высокого (и росшего в период президентства Байдена) спроса на казначейские обязательства США обосновывается тем, что большинство иностранных центральных банков продолжают рассматривать их как безрисковый актив. И, как утверждается в Отчёте, это «опровергает доводы о том, что доллар теряет своё доминирующее положение в международной финансовой системе или что казначейские обязательства США больше не являются желательными инвестициями в качестве “безопасной гавани”».

«Финансовый террор» против России, начатый в 2022 г., и его последствия в Отчёте не анализируются. Но промолчать об этом всё же было нельзя, и последовал лаконичный признательный пассаж: «Статус резервной валюты позволяет Соединенным Штатам использовать доллар в качестве инструмента международной дипломатии и достижения своих внешнеполитических целей». И ничего страшного в этом нет: «Хотя недавнее применение финансовых санкций привело к опасениям по поводу дедолларизации, глубина и ликвидность рынков казначейских облигаций США, а также устойчивый мировой спрос на казначейские облигации как на безопасный актив позволяют предположить, что полезность доллара останется неизменной». Посмотрим, посмотрим.
Теперь от мировых потоков капитала перейдём к ещё двум темам – к мировой налоговой системе и преобразованиям в образовании (главы 3 и 7 Отчёта соответственно).

В предвыборной игре между Байденом и Трампом хорошим козырем у команды Байдена было обращение к простому народу с указанием на то, что сам Дональд Трамп – миллиардер, и что все его сотоварищи такие же. Поэтому снижение налоговой нагрузки на богатых – это их корыстный интерес, противоречащий чаяниям простых американцев.

Во время мирового финансового кризиса 2008-2009 годов стали искать виноватых. После недолгих поисков выяснили, что важной причиной был уход крупных транснациональных компаний от налогов. Началась борьба с офшорами и создание внутренних офшоров (особых экономических зон) внутри некоторых стран, в частности и в России. Инициатором и организатором этой борьбы стала основанная в 1961 году для стимулирования экономического прогресса и мировой торговли Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В неё входят 35 стран, в том числе (в 1996 году) и Россия.

С 2012 года эта борьба расширилась, объектами критики стали не только удобные «налоговые гавани», но и транснациональные компании, которые их используют. В 2013 году «двадцатка» ведущих стран мира и ОЭСР приняли «План действий по борьбе с уклонением от налогов путем размывания налоговой базы и перемещения прибыли».

В соответствии с планом в 2016 году 100 стран (в том числе и Россия) подписали «Многостороннюю конвенцию по имплементации налогового договора, содержащего меры по предотвращению ухода от налогов». В этой конвенции был предусмотрен минимальный налог в 15%, который должны будут взимать с иностранных компаний все страны, подписавшие конвенцию.

Придя к власти, Джо Байден изначально хотел установить единый глобальный минимальный налог для иностранных компаний 21%. Но это вызвало сильные возражения и внутри страны со стороны республиканцев, и извне, прежде всего, со стороны стран, где низкими налогами привлекали иностранные инвестиции (многие страны, в наибольшей степени – малопривлекательные для инвесторов Эстония, Польша и Венгрия). Возражали и страны, в которых налог на иностранные компании был выше 15%. При сохранении существующих высоких налогов иностранцы уйдут в другие страны, а если их снизить, появится дефицит бюджета. К числу таких стран относится и Россия. Минфин РФ объявил, что он не присоединится к конвенции в части минимального налога в силу того, что к ней уже присоединились «недружественные страны».

Так что в течение четырёх лет президентства Байдена желаемый минимальный уровень вернулся к 15%, то есть, к требованиям Конвенции 2016 года. Всё время президентства Байдена шла работа по детализации налоговой базы, от чего исчислять эти 15%. Это называлось работой над первым компонентом будущей мировой налоговой системы. «Второй компонент глобального противодействия размывания налоговой базы» (GloBE) – это и есть этот минимальный налог в 15%.

Теперь же в «отчёте под занавес» советники Джо Байдена записали следующее. Во-первых, они отметили, что на долю транснациональных корпораций приходится примерно треть мирового ВВП и более половины международной торговли. Поэтому налогообложение их прибыли потенциально может стать основным источником доходов государственных бюджетов. Страны соревнуются между собой за привлечение этих корпораций в свою экономику и основной способ завлекания – пониженные налоги. Многие транснациональные корпорации платят гораздо меньше, переводя свою прибыль в страны с низкими налогами, несмотря на то, что они не ведут значимой экономической деятельности в этих странах, где у них просто офис с парой сотрудников. У США дефицитный бюджет, огромные долги, а налоги уходят в другие страны.

В Отчёте возлагаются большие надежды на то, что все страны мира будут соблюдать Глобальное налоговое соглашение, по крайней мере, в части минимального взимаемого налога и налоговой базы, от которой он исчисляется.

Почему Соединенные Штаты выиграют от участия в Глобальной налоговой системе? Транснациональные корпорации, базирующиеся в США, создают значительную часть мирового ВВП. Конкуренция за «перетягивание» их в другие страны может нанести вред экономике страны. Поэтому лучше сотрудничать, чем конкурировать.

В декабре 2017 года Президент США Дональд Трамп подписал Закон о сокращении налогов и повышении занятости. Законом был снижен налог на прибыль юридических лиц с 35 до 21%, налог на средства, возвращаемые в страну от их деятельности за рубежом с 35% до 15,5% для наличных средств и до 8% для безналичных. Были введены налоговые вычеты на инвестиции. Снизились и налоги на доходы физических лиц. Тем не менее, демократы во главе с Джо Байденом тогда критиковали Закон о сокращении налогов и повышении занятости, доказывая, что от такого снижения налогов выиграют только богатые.

В конце 2025 года истекает срок действия основных положений этого Закона. В результате принятия положений Глобального налогового соглашения и ожидаемого, в связи с этим, роста налоговых поступлений, можно будет сохранить в неизменности льготы, предусмотренные Законом 2017 года. И это написано в отчёте тех самых демократов, что выступали против Закона, подписанного Дональдом Трампом в 2017 году. Совсем иной тон.

Изменился он, по-видимому, из-за того, что теперь Дональду Трампу (и республиканцам в целом) можно вменить обвинение в задержке присоединения США к Глобальному налоговому соглашению. Ну и небольшая подковырка тут тоже не помешает.

Авторы отчёта ставят проблему на конкретном примере, когда канадская компания покупает рекламное место на веб-сайте транснациональной компании со штаб-квартирой в США, а рекламу просматривают потребители в Мексике. Спрашивается, кто и где должен платить минимальный налог? Скорее всего, и сами авторы Отчёта, придумавшие такой юридический казус, не знают ответа на этот вопрос.

Теперь – о достижениях (как реальных, так и рекламных), полученных администрацией Джо Байдена в сфере американского образования. Если работа команды в части единых по миру налогов представляет для читателей журнала, в основном, познавательный интерес, то реформы в образовании могут вызвать интерес вполне практический: чего нужно избегать, а что можно было бы и позаимствовать.
Система образования K-12 (детский сад (kindergarten) + 12 лет школьного обучения) является для США основным каналом инвестиций в человеческий капитал, подготавливая прошедших эту систему к тому, чтобы они добивались успеха в получении высшего образования и на рынке труда. И это – инвестиции как населения, так и государства, от которых должна быть получена высокая отдача. В отчёте не рассмотрен вопрос, насколько велика эта отдача в настоящее время. Указано лишь, что для этого нужно повышать зарплату учителям, снижать требуемую от них отчётность, совершенствовать технологии обучения, модернизировать инфраструктуру школ. Инвестиции в сферу образования принесут повышение доходов нынешнему и будущим поколениям, а также будут способствовать росту экономики США.

В Отчёте перечисляются многочисленные законы, которые были приняты за последние четыре года в отношении образования. Кроме общего Закона об образовании ещё в 2015 году был принят отдельный «Закон об успехе каждого учащегося». А до этого с 2007 года действовал Закон «Ни одного отстающего ребенка». Принятие этих законов было связано с тем, что в результате десегрегации школ в одном классе оказывались дети с разными способностями к обучению. И учитель ориентировался на отличников, тогда как дети из бедных и не-белых семей оказывались без внимания учителя.

Этот опыт в последнее время стал внедряться и в России. До принятия аналогичных федеральных законов дело не дошло. Но с начала 2019 года по конец прошлого года в стране действовал Федеральный проект «Успех каждого ребенка», направленный на обеспечение равного доступа детей к программам дополнительного образования, выявлению талантов каждого ребенка и ранней профориентации. Охвачено им было 5 млн школьников. В рамках проекта ежегодно проводились всероссийские олимпиады школьников, что вряд ли согласуется с идеей «равного доступа».

В целом проект, на который израсходовано 60 млрд руб., мало что изменил в направлении «равного доступа». Впрочем, в США, где в соответствии с законами 2007 и 2015 годов было затрачено многократно больше средств с той же целью, как признают авторы Отчёта, успехов не было. Вместе с тем, если судить по седьмой главе Отчёта, сама цель ухода от гордости за немногих отличников и победителей олимпиад к более широкому охвату успешно обучаемых в Соединённых штатах осознаётся в большей степени, чем в России.

В отчёте подчёркивается, что роль федерального бюджета в финансировании школьного и дошкольного образования весьма невелика – около 9%. Основной поток средств идёт из бюджетов штатов и муниципалитетов. По этой причине является весьма ограниченным проведение в жизнь принципа «равного доступа» как важного фактора роста экономики страны в целом.

Опыт последних лет, накопленный в сфере образования США, говорит о том, что проблемы остаются нерешёнными, и простых решений нет. Казалось бы, сделай доброе дело, проведи десегрегацию школ, объедини в одном классе детей разного цвета кожи и будет тебе счастье. Но оказывается, что этим шагом порождено много новых проблем, которые не научились решать ни в США, ни в какой-либо иной стране мира.

Мы прошлись лишь по некоторым темам, поднятым в Отчёте Президента США Джо Байдена. Они актуальны не только для граждан США и уж точно – не только для оценки деятельности одного из американских президентов.

В целом этот Отчёт представляет собой солидный труд многих авторов, где одна библиография насчитывает почти тысячу ссылок, а текст изобилует научными терминами, привычными лишь для узкого круга специалистов.

Юрий Воронов
Константин Глущенко