Лечить или экономить?
Национальный медицинский центр имени Мешалкина обратился в Общественную палату Новосибирской области с просьбой помочь защитить свои права. Клиника обеспокоена обвинениями об участии в картельном сговоре при поставке лекарств. При выяснении обстоятельств дела стало понятно, что само законодательство о закупках составлено так, что мешает работать медицинским учреждениям. Поэтому редакция «ЧС» решила разобраться, как тендерная система препятствует развитию отечественной медицины и почему врачи вынуждены экономить, вместо того чтобы лечить людей.
Напомним, с чего всё началось. Недавно в СМИ появилась информация о том, что антимонопольная служба обвиняет ФГБУ «Национальный медицинский центр имени академика Е. Н. Мешалкина» Министерства здравоохранения РФ в нарушении закона о защите конкуренции. Дело касается картельного сговора: по данным УФАС, для поддержания цены на организованных медцентром аукционах на общую сумму более чем в 500 млн рублей две компании заключили устное картельное соглашение, объединившись с самим центром. Основным аргументом УФАС было то, что «все три фигуранта, включая клинику Мешалкина, выступающую заказчиком, активно переписывались между собой по поводу формирования заявок и контрактов». При этом компании вину признали, а клиника Мешалкина – нет.
Для защиты прав клиники ее директор Александр Караськов обратился в Общественную палату Новосибирской области (текст имеется в распоряжении редакции). В своём обращении он говорит об «излишнем прессинге» со стороны проверяющих органов. По его словам, в последние годы сильно участились проверки учреждения, особенно со стороны ФАС: по три проверки в месяц. Причем значимых нарушений они не выявляют.
Что касается обвинений в картельном сговоре, он называет их «необоснованными и не соответствующими фактическим обстоятельствам». При этом следственные действия привели к тому, что клиника и, главное, ее пациенты пострадали. Центр лишился возможности вовремя узнавать о поступлении медикаментов, из-за чего пришлось перенести ряд операций. В итоге была нарушена очередность, возросли сроки госпитализации и затраты на лечение. Кроме того, информация о деле быстро разошлась по СМИ, что привело и к репутационным потерям: поставщики начали отказываться работать с центром, опасаясь обвинений.
«На наш взгляд, применяемый ФАС порядок антимонопольного регулирования приводит к взаимоисключающим требованиям для медицинского учреждения: с одной стороны, необходимо оказать высококвалифицированную медицинскую помощь пациентам, выполнить объем государственного задания, а с другой — соблюсти всевозможные ограничения, установленные законодательством о закупках. Вытесняя собственно медицинские соображения в угоду антимонопольным задачам», — говорится в обращении.
В клинике Мешалкина уверены, что антимонопольная служба воспринимает только формальную сторону ситуации и не видит реального положения дел. Например, такие признаки, как общие факторы производства фирм (один офис, склад, компьютер и т. д.), на самом деле указывают на то, что это один участник рынка, а не на картельное соглашение.
Вторая тема, поднятая в письме – проблема нормативного регулирования контрактной сферы закупок в целом. По мнению медиков, закон №44-ФЗ преследует цель снижения цены, не учитывая качество. «Реальная проблема при закупке лекарственных средств для государственных медицинских учреждений заключается в невозможности приобретать качественные лекарственные средства, заказчик вынужден покупать самые дешевые препараты, имеющиеся на рынке, не в праве указывать лекарственную форму и дозировку».
По этой проблеме Общественная палата решила собрать отдельные слушания, на которых присутствовал и корреспондент «ЧС». Выступая на встрече, представители клиники Мешалкина рассказали, что при существующем регламенте закупок бывает сложно запланировать необходимые медикаменты, особенно для пациентов со сложными сопутствующими заболеваниями и для новорожденных. К тому же, по статистике, в 10% случаев после начала лечения диагноз меняется, а значит, приходится назначать новые препараты, и такую ситуацию невозможно предвидеть. Но при работе по тендерному принципу некоторые медикаменты невозможно купить срочно (часть из них приходится заказывать из других стран). А ведь от этого часто зависит жизнь пациента.
Интересно, что принцип «цена важнее качества» отражается даже на банальных расходных материалах. Например, недавно клиника приобрела халаты для операционных: как и положено, у того поставщика, который предложил самую низкую цену. Но они оказались настолько некачественными, что буквально разваливались на ходу. С одежды отпадали нитки, отваливались завязки, и все это могло попасть в операционное пространство. В итоге центру пришлось срочно закупать новые халаты – небольшую партию, чтобы уложиться в 100 тысяч рублей и не объявлять новый тендер. Это затормозило рабочий процесс. И такие вынужденные задержки из-за поставок низкокачественных расходников возникают нередко. А ведь, когда речь идет о срочных операциях, даже небольшая отсрочка может стоить человеку жизни.
При закупке лекарств приоритет цены – еще опаснее. Например, как рассказала начальник отдела материально-технического обеспечения клиники Мешалкина Дарья Сандер, недавно центру пришлось приобрести антибиотики по цене в пять раз ниже начальной. То есть вместо 1,5 тысяч рублей они были вынуждены купить препарат за 298 руб. Мало того, что такая низкая цена не могла не отразиться на качестве, так еще и теперь весь последующий год, по правилам, центр должен будет в качестве начальной ставить именно эту цену. А значит, клиника вообще может остаться без данного лекарства.
В итоге все это приводит к тому, что центр Мешалкина будет вынужден отказываться от сложных пациентов. И людям придется уезжать для лечения за границу. А это не очень соответствует задаче развития медицинского туризма, поставленной Президентом страны.
Главный врач городской клинической больницы №34 Владимир Ярохно рассказал, что их учреждение тоже испытывает проблемы с закупками. «Система ценообразования стартовой цены на лекарства такая, что мы ничего не можем закупить, — пояснил он. — Если бы люди, которые принимали этот закон, лечились на общих основаниях, они бы понимали, что они делают! Но они думают только о том, как сэкономить». Помимо этого, по его словам, при взаимодействии с контролирующими органами возникает ощущение, что руководителей всех предприятий изначально в чем-то подозревают: «Последняя тенденция такая, что руководители все поставлены уже априори в ранг людей, которые что-то хотят украсть».
Президент МАРП юрист Сергей Карпекин отметил, что система торгов – это главная проблема не только для медицины, а для многих отраслей экономики. «Очень жесткие правила, очень невыгодные условия по платежам, огромные штрафы, требование гарантий. Торги действительно стали нашим бичом», — сказал он. По его мнению, то, что в последнее время внимание государственных органов так акцентируется на поиске картельных сговоров, только добавляет рисков для участников торгов. В итоге предприниматели видят, что работать в этой системе опасно, и поэтому часто возникают даже торги вообще без участников. Это может привести к ситуации опасной и для экономики, и для социальной сферы.
По его словам, то, что государство ставит задачу не допускать ущемления конкуренции и создавать здоровую предпринимательскую среду — это правильно. Но при этом отсутствие синхронизации между законодателями, правоприменителями и судебными практиками приводит к тому, что под дела о картельном сговоре попадают ситуации, которые не имеют никакого отношения к ущемлению конкуренции. И в итоге могут пострадать невиновные.
По мнению Сергея Карпекина, к такому результату приводят три основных причины: несовершенство законодательства, неединообразная правоприменительная практика и избыточное административное усердие. «Простые формы закупок не позволяют торговаться действительно качественно, — отмечает он. — Нужно не только вносить изменения в законодательство, но и работать с правоприменителями. Рубить с плеча нельзя. Надо чтобы судебная инстанция смотрела на реальность, а не только на формальные признаки».
Руководителя Новосибирского УФАС России Сергея Гаврилова, который тоже присутствовал на встрече, озвученное там не удивило. Она сказал, что привык к претензиям в адрес своей организации и что они поступают вне зависимости от того, в чью пользу принимается решение. Также он напомнил, что УФАС не проверяет компании просто так, а лишь те, по поводу которых были жалобы. В частности, проверки антимонопольной службы начинаются после того, как недовольные бизнесмены жалуются на то, что их заявку необоснованно отклонили с торгов или сомневаются в том, что аукцион прошел без нарушений. И ФАС обязана проверить любую организацию, к которой такие претензии есть.
«Я не думаю, что проблемы высокотехнологичной медицинской помощи сегодня только в 44-м законе, — сказал Сергей Гаврилов. – И здесь дело не в надзорном органе. Если правильно прописать все критерии и не затачивать их под своего производителя, вы получите то, что нужно». Также он отметил, что если действующий закон действительно мешает оказывать качественную медицинскую помощь, то необходимо прорабатывать и вносить изменения в законодательство, а не искать виновных в лице ФАС.
В целом же можно отметить: главное противоречие всей этой истории заключается в том, что в попытке сэкономить бюджетные средства под угрозу ставится жизнь и здоровье людей. Приоритет низкой цены и экономии бюджетных средств, который декларируется законом, и увод вопросов качества на второй план в случае с медициной (да и во многих других сферах) реально влияет на жизни людей. А значит, к этому вопросу надо отнестись со всей возможной серьезностью.
Да, попытки совершенствования законодательства о закупках уже были. Но участники встречи отметили, что, хотя в последнее время довольно много говорится о модернизации системы закупок (в том числе и медицинских изделий), пока это касается в основном развития конкуренции. И хотя этот аспект тоже важен, но надо менять и критерии выбора победителя тендера так, чтобы качество, показатели продукции и квалификация поставщиков тоже учитывались.
В итоге все участники встречи сошлись во мнении, что изменения в законе о закупках действительно нужны. Сейчас планируется создать межведомственную группу, куда пригласят представителей правительства Новосибирской области, учреждений здравоохранения, общественной палаты и законодательного собрания региона. Предполагается, что группа разработает конкретные поправки в федеральный закон №44 и затем предложит региональному парламенту выступить с соответствующей законодательной инициативой. «ЧС» будет следить за развитием событий.
Марина Вдовик